颐养天下

中国首次批准外企经营企业养老金计划

      荷兰国际集团(ING)、富通(Fortis)、德意志银行(Deutsche Bank)三家欧洲集团和加拿大蒙特利尔银行(Bank of Montreal)昨天获得机会，成为获准管理中国新成立的企业养老金计划的第一批外国公司。

      中国劳动部将第一批经营执照授予了15家投资管理机构，其中4家是中外合资企业。这些中外企业试图分得中国市场的一部分，而中国市场是世界增长最快的长期储蓄市场。

      这个新的自愿参与式公司养老金计划类似于美国的体系，公司缴纳的养老金投入一个受信托法约束的独立法人养老基金。驻香港养老金专家、中国政府顾问李仕达(Stuart Leckie)表示：“今后10至15年里，中国的企业养老金体系将成为一项重要的业务。”

      这些新的执照持有企业包括：荷兰国际集团投资管理公司(ING Investment Management)与中国招商证券(China Merchant Securities)成立的合资企业（中国最大的中外基金管理机构）、富通基金管理公司(Fortis Investments)与海通证券(Haitong Securities)成立的合资企业、德意志银行拥有20%股权的嘉实基金管理(Harvest Asset Management)，以及蒙特利尔银行持少数股份的富国基金管理公司(Full Goal Fund Management)。

      国外金融服务企业要在中国经营，需要与一家国内合作伙伴合作。

      政府还授予了22张执照，被授予执照的企业为企业养老金计划提供行政或后台服务，这些企业包括保管人、受托人和行政管理人。

      随着人口快速老龄化，生育率下降，中国正面临养老金危机。李仕达先生最近的一项研究显示，中国只有短短10年左右的“人口机遇期”[注：Demographic Window of Opportunity指人口年龄结构中间大（劳动年龄人口），两头小（老年人和未成年人]，用于搞好刚起步的养老金体系。

      据联合国预测，未来40年，预计中国的赡养比率将从9:1下降至2.6:1。赡养比率是每位领养老金者相对工作年龄人口的数量。

      英国《金融时报》弗洛里安金贝尔(Florian Gimbel)香港报道

城乡社会家庭结构与功能的变迁

 
　　一、家庭规模的小型化和家庭模式的多样化

　　近30年来，家庭规模的小型化是我国城乡家庭结构变化的重要特征之一；与此同时，家庭结构还呈现出以核心化家庭为主，小家庭式样愈益多样化的趋势。2002年，我国城乡家庭户人均规模是3.39人，较之1973年的4.81人，户人均规模下降了1.42人；与1990年的户人均3.97人相比，也下降了0.58人；户均人口规模愈益接近美国、加拿大等发达国家户均3人左右的水平。

　　家庭规模在城乡和地区之间存在着较大差异。2002年，全国城市家庭户平均人口为3人，北京和上海两大城市更是只有2.87人和2.89人；镇一级家庭的平均人口规模是3.25人；乡村家庭平均人口规模为3.62人。但是自1982年起，乡村家庭规模缩小的速度高于城镇。在地区之间，家庭规模的差异大致呈现出北部和东部经济发达地区相对偏低（平均户规模约在3.2以下），西部和南部相对偏高（户规模约在3.60以上）的格局。区域间家庭规模的差异不能仅仅用经济水平和城市化程度等因素加以简单解释。在中国南方的一些地区，如广东、福建等省，虽然经济发展水平和城市化程度较高，但是与生育有关的一些行为，如生育率、出生性别比始终保持在一个较高的水平上，其背后的文化和民俗制度等深层原因值得关注。

　　对于家庭规模的小型化，不能被简单地认为是核心家庭替代大家庭，从一种模式演变为另一种模式的过程。核心家庭确已成为主流家庭模式，但是1人户和2人户在近年来呈现出持续增长势头，1人户、2人户和3人户的比例从乡村到镇到城市呈逐步升高的态势，而4人以上家庭则相反。这表明城市化水平与小家庭以及多样化趋势之间的某种关联。据2002年的统计数字，在北京、上海等大城市，非核心化的小家庭占有更大的比重，1人户和2人户相加分别为35.91%和35.98%；北京市一代户所占比重为30.93%,上海市为35.18%；两代户在北京所占比重刚刚过半，而上海甚至不到一半，只占49.33%。一代户和1人户、2人户的增长在很大程度上说明，除核心家庭外，其他非核心化的小家庭式样，如空巢家庭、丁克家庭、单身家庭、单亲家庭等，正在构成我国城乡家庭结构的重要内容。

　　二、婚姻观念发生变化，婚姻制度的重要性在下降

　　费孝通先生认为，婚姻制度的意义在于，它是人类种族绵延的保障，因为它既是合法生育的必要形式，同时也确立了双系抚养的模式，即一男一女合法地生育子女，并以约定永久共处的方式将子女抚养长大。另外，从婚姻制度的起源来看，婚姻从一开始就具有约束和规范人们性行为的功能。在现代社会一夫一妻制的背景下，婚姻更成为保障性关系合法性和排他性的制度形式。但是从我国社会近年来婚育和性行为的变化来看，婚姻制度的上述制度功能正在经受更注重个人价值和生活享乐的价值观念和生活方式的挑战，正在被削弱，被人们淡化。我国的城乡社会的结婚率自1981年达到最高峰（20.8‰）之后，即开始逐渐回落，从1987年至今，我国的结婚率呈连续下降之势。结婚率的变化与人口结构、婚姻家庭观念以及适婚人群量的变化等都有关联。

　　除被动不婚外，选择性独身和晚婚也是导致结婚率下降的原因。初婚年龄推迟和独身增多影响到初育年龄后移和生育率下降。1990年代以来，我国妇女的平均生育年龄在25.1岁~25.5岁之间波动，2000年为25.5岁。资料显示，大城市的生育观念和生育行为变化更显著。2002年，北京市生育率最高年龄组的前两位是25岁~29岁和30岁~34岁组，旺育年龄不断推后而且延长。在上海，不断下降的生育率已使人口进入负增长。许多调查证实，在大城市，由政策导致的强制性节育在很大程度上已转变为由观念导致的自愿节育，甚至不育。婚姻的人口再生产功能正在被年轻一代所淡漠、忽视。生育率下降和不育行为使家庭和婚姻传统的生命周期模式发生改变：生育阶段缩短或取消，无子女生活阶段被大大延长。

　　自20世纪70年代末以来，我国的离婚率持续上升，到2003年底，全国粗离婚率达到2.1‰。离婚水平已超过日本和韩国，与新加坡同属亚洲离婚率较高的国家。随着城市化和现代化的推进，我国的离婚率还将会保持继续增长的势头。离婚率的增长，特别是大城市离婚率的迅速攀升，挑战了婚姻所特有的双系抚育功能，使得社会学家心目中最适合子女抚养的制度环境发生了改变。大量单亲家庭的出现带来诸多社会问题，如单亲家庭的贫困化、单亲家庭子女的心理健康以及再婚家庭的和谐等。

　　近年来，家庭、婚姻结构的另一个重要变化是，未婚同居现象迅速发展，并被社会道德观念所默许。婚姻对两性关系的约束力在下降，家庭的传统形式受到挑战和排挤。越来越多的性行为不再借助于婚姻的形式，或者逃避这种形式的约束。

　　三、轻老重幼的亲子关系与家庭养老的困境

　　赡老抚幼自古以来被认为是家庭的职责所在。但是随着家庭结构的改变和核心家庭的大量出现，空巢家庭和老龄鳏寡孤独家庭也随之增加。老年人口的绝对量和所占人口比重有增无减，由家庭承担照料老人的全部责任已变得日益艰难。与家庭养老功能被削弱有所不同的是，虽然少儿抚养和青少年教育社会化的程度已被前所未有地提高，但在教育愈加产业化、商业化，家庭对独生子女成才普遍报有较高期待的双重压力下，家庭在抚育子女方面投入的精力和财力空前加大，职责愈发沉重。相对而言，轻老重幼的亲子关系格局是我国家庭关系的部分现状，由此也产生了种种社会问题。

　　在家庭抚育子女的各项活动中，教育始终是最重要的活动之一。许多调查和研究都表明，教育费用正在成为中国城乡家庭最重要的消费开支。2003年3月央行发布了在50个大中小城市的最新调查报告，报告显示，尽管居民消费意愿平淡，但教育消费旺势不减，有20.2%的居民储蓄动机是“攒教育费”，稳居居民储蓄动机的首位。2003年，城镇居民家庭用于教育方面的支出人均353元，是近10年来所占比重最高的。

　　自实行计划生育政策以来，中国的人口老龄化速度急剧提升。有研究显示，2000年，全国65岁及以上老人中，空巢户占13.33%，另有12.32%的老人为单身户。城市中空巢和老龄单身家庭的比重远超过上述比例。空巢和老龄单身家庭的社会问题在城乡表现的不尽相同。在城市，主要表现为老人的心理问题和生活照料问题。老年人因单身或家庭“空巢”而引发的心理不适现象，如孤独、抑郁、焦虑、烦躁等在城市已经成为比较突出的老年问题；在农村，则主要表现为的老人的基本生活温饱问题。在农村主要以家庭为养老支柱的前提下，老人一旦丧偶或丧失劳动力，将会面临贫困和生活无着的极大风险。

　　赡养老人是中国人的传统美德，虽然自计划生育政策实施特别改革开放以来，家庭结构发生重大变迁，家庭养老功能有所弱化，但是许多调查证明，中国家庭间的亲子关系依然非常密切，代际之间的劳动交换、经济互援、生活照料和情感交流仍然非常频繁。

　　但是在今天，完全采用传统的家庭养老的方式也并不现实。随着家庭结构的变动，年轻一代的赡养观念发生了变化，他们对赡养父母的方式有了不同的理解。城市人中已婚子女更喜欢以探访的方式回馈父母，未婚青年更喜欢以金钱代替劳动力的方式孝敬父母。此外，随着中青年群体的生存竞争压力加剧，跨地域的流动频繁，生活方式改变和独生子女政策的推行，城市家庭中的代际关系模式势必将受到深刻影响，传统的家庭养老模式需要更新，单纯依赖家庭养老的时代已不复存在。

　　来源：中国社会科学院院报  

老龄需求与老龄产业发展浅析     

 
    齐芳   

老年需求：社区养老助老服务的取向、问题与对策研究 

养老基金与指数化投资 

各具特色的国外养老保障制度

　　世界各国养老保障制度的建立都比较晚，但发展却很迅速。目前实行社会保险的国家共有141个，其中建立了养老保险制度的国家有130多个。可由于经济、社会背景及文化传统的差异，各国实行的养老保障制度呈现很大的差别。

一、瑞士：国家、企业、个人共同分担

　　瑞士现行的养老保险制度建立在三个支柱上，第一个支柱是由政府对老人、遗属和残伤人支付的基本养老金；第二个支柱是企业职工养老保险基金；第三个支柱是个人投资养老保险。这三者互相补充，共同形成了瑞士由国家、企业和个人共同分担的独具特色的养老保险制度。

　　瑞士国家从1948年开始掌握基本养老保险金，其宗旨是保障老人的最低生活需求。它来自居民上缴给国家的义务保险费。瑞士宪法规定，所有20岁以上的居民和年满18岁的在职者都必须向国家缴纳养老保险金。无工作的家庭妇女由其有工作的丈夫为她缴纳最低的养老保险金。在职者应缴纳占其收入10％的义务养老保险费，费用由雇主和职工各承担一半，上缴的这部分钱可免税。无职业者和无财产者每年也必须缴纳390瑞郎。为支付这种义务保险费，他们可动用财产、失业金甚至社会救济金。现在领取政府基本养老金的每月最低金额为1005瑞郎，是1948年初建时最低额的25倍，一般人每月可领到2000多瑞郎。

　　企业职工养老保险金始于1985年，国家明文规定每个企业和职工都必须按工资的一定比例缴纳企业职工养老金，费用由雇主与职工各付一半。保险费占工资比例依年龄而定，34岁以下职工的保险费率为7％，55岁以上职工的保险费率为18％，平均为14％左右。在瑞士，大的企业一般都有自己的养老基金组织，小企业则大多建立跨企业的联合养老基金组织。此外，企业也可委托保险公司等第三者来履行这种任务。目前，瑞士企业职工养老保险基金大约拥有4000亿瑞郎的准备金，实力相当雄厚，已经超过了瑞士每年的国民总收入。作为第二大支柱的企业职工养老基金对老人在退休后维持原来的生活水准、保证养老质量起着越来越重要的作用。

　　在瑞士，每个居民（尤其是无法参加企业职工保险基金的自由职业者）都可以参加个人养老保险。政府还通过对个人投资养老保险费用免税的方式鼓励个人保险。随着出生率降低、平均寿命延长，瑞士年轻劳动力日益减少，人口老龄化严重，个人养老保险的重要性也日益增加。对一般人来说，每年最多可投养老保险6000瑞郎，独立经营和自由职业者最多可投3万瑞郎，投保人交纳的费用在个人的帐户上积累生息。男性从65岁、女性从62岁起，就可领取养老金。退休人员单从政府的基本养老保险和企业职工养老保险这两项，就可领到相当于其退休前最后工资60％的养老金。一般每月可领到2000到6000瑞郎，加上他们的个人养老保险，完全能够保证老人的生活需要。另外，从1966年起，瑞士国家还对鳏、寡、孤、独者给予养老金特别补贴，他们每月至少可领取1205瑞郎基本养老金。这样，瑞士基本上能够做到了老有所养。

　　但是由于老龄化加重，在职年轻人缴纳的义务养老保险金，已不能满足支付老年人养老金的需求。从90年代初开始，国家掌握的养老和遗属基本养老金已入不敷出，而且情况越来越严重。以1997年为例，该年养老金收入为252.19亿瑞郎，而支出为258.02亿瑞郎。

　　弥补赤字的办法是“增收”和“节支”。由于老百姓反对，节支很难做到，只能靠增收。增收的办法有两个，一是增加养老金的投资效益；二是用税收收入来填补亏空。瑞士联邦政府已决定：从今年起，将1％的填值收入补充到基本养老保险金中去。到2007年，计划将这个比例提高到1.5％。

二、日本：后代人扶养前代人

　　日本从1942年开始推行养老保障制度，1961年建立了基础养老金（也称国民养老金）制度，规定20岁以上的国民都有义务加入基础养老金，日本从此实现了“全民皆有养老金”。随着经济的发展和社会的变化，日本又在国民养老金的基础上建立了以企业薪职人员为对象的厚生养老金和以公务员为对象的共济养老金。养老金制度的不断完善和发展为经济的迅速发展创造了稳定的社会环境。

　　国民养老金和厚生养老金保险费的征收是强制性的。国民养老金的资金来源于个人缴纳的保险费和国家财政预算，厚生养老金和共济养老金的资金则由个人和企业对半分担。国民养老金和厚生养老金采用“后代人扶养前代人”的社会保险方式，由国家统一管理，所以又称为公共养老金。

　　养老金的支付除了基础部分之外，还要考虑物价和工资的增长。也就是说，在养老金支付额中还包括随工资上升而增加的“工资滑动”部分和随物价上涨而上浮的“物价滑动”部分。目前，一对老年夫妇只要他们在退休前缴足了公共养老金保险费，就能每月领到金额为23万日元的养老金，相当于在职人员平均实际月收入的80％。在有自己住宅的前提下，生活费、衣着费、医疗费、交通费以及通信费和娱乐费都能得到基本保证。

　　然而，进入90年代以后，尤其是泡沫经济破裂以来，由于日本经济长期萧条，失业者迅速增加，在职人员收入减少，而且由于出生率下降导致的“少子化”和“高龄化”以超过预料的速度发展。缴保险费的人及其所缴的保险费额在不断减少，而依靠养老金生活的人却在迅速增加。据厚生省的估计，1999年在职人员缴纳的保险费在其工资收入中所占比率需由去年的17.35％提高到19.5％，以后每5年要再提高5％，到2025年人口高龄化进入高峰时将达到34.3％。保险费在工资收入中所占比例如此之大，不仅将挫伤在职人员的劳动积极性，而且必将扼杀经济再生的活力。因此，改革现行的以“后代人扶养前代人”为特征的养老金制度，降低保险费收费标准已成为日本在职人员的共同呼声。

　　经过长期的激烈争论，日本厚生省已经制定了《养老金制度改革方案》，方方面面的人士和机构也提出了各种改革设想。综合起来，比较一致的有以下几点：

　　1.增加财政对国民养老金的投入。先将财政承担的国民养老金比例由现行的1／3提高到2／3，将来逐步实现财政全额承担。这样，不仅能减轻因保险费不断增加而给在职人员带来的经济压力，而且也有助于消除种种不公平感，从而避免国民养老金日益走向“空心化”。财政用于国民养老金的支出可通过提高消费税或其他税种填补。

　　2.控制养老金的支付额。为此，拟将养老金开始支付的年龄统一定为65岁；养老金支付额不再随平均工资的增加而上浮，但随物价上涨而增加；仍在工作的65岁到70岁老人，其收入如果超过平均工资，不仅不对其支付养老金，还要让其继续缴纳保险费。

　　3.开拓“积累式”新型养老金业务，将现行“后代人扶养前代人”的“义务式”厚生养老金改为以“自我努力”和“自我负责”为前提的“积累式”。

三、新加坡：以中央公积金制度授人以渔

　　新加坡的中央公积金制度是在经济起飞阶段根据自己的国情和社会经济目标建立起来的，是一种独特的、有效的养老保障制度，并得到了社会和国民的认可。

　　中央公积金制度于1955年7月建立，它是一项为新加坡受薪人员而设立的养老储蓄基金，是一项强制性的储蓄计划。其主要目的是为职员提供足够的储蓄，以便在退休后或者丧失工作能力时有所依靠。但经过40年的时间，它已经发展成为一种全面的，可以满足人们退休、购房、医疗保健及教育等需要的社会保障制度。在新加坡，每个就业者无论其受雇单位的性质，都在公积金拥有户口，每月要向公积金缴纳一定比例的个人工资。目前缴纳的基数上限是月工资6000新元，会员年满55岁或永远离开新加坡时，就可提走全部公积金存款，存款享有与市场利率挂钩的利息。

　　新加坡公积金实行全国统一管理。为此，建立了中央公积金局，统一管理和使用公积金储蓄，还制定了《中央公积金法》，以保护公积金会员的合法权益，规范管理、使用公积金储蓄的行为。雇主和雇员都必须按时缴纳公积金，雇员的公积金储蓄由雇主根据缴交率扣除，连同雇主应缴交的数额，一起存入公积金局的会员帐户上。

　　随着形势的不断变化，新加坡政府对公积金的内容不断加以补充和完善。个人可以动用公积金储蓄来买房、看病和养老。公积金使新加坡居民在不长的时间里，初步实现了“老有所养”、“病有所医”、“居有其屋”。虽然在运用公积金存款方面逐步放宽限制，但政府仍牢牢抓住公积金最终保障作用的核心。因预见到人口有迅速老化和平均寿命延长的趋势，从1987年，新加坡政府开始实行公积金最低存款计划，规定会员在55岁领取公积金存款时，必须把一笔钱留在退休户口中，以保障晚年的生活。10年内，这笔最低存款的数额要逐步调高到8万新元，根据政府的测算，只有这样才能在基本生活费不断上涨的情况下，保障会员在退休若干年后仍保持基本的生活水平。

　　新加坡的这种以储蓄基金制为主体的养老保险制度，明确体现了新加坡政府一贯的“授人以渔”的政策思想。在经济起飞阶段，送给人们“渔具”并教会如何使用，可能要比直接送“鱼”更有意义，更具激励性，更有利于形成“工作—积累—受益”的良性循环。同时这种制度节省了大量的财政开支，抑制了消费膨胀，增加了社会积累，有利于增强国家的经济实力，有利于企业开展平等竞争和调动职工的生产积极性。较之诸福利国家的养老保障制度，新加坡的中央公积金制度不失为一种符合新加坡国情的有效的养老保障制度。

国外养老储备基金的管理架构及其运作特点 

可供借鉴的外国养老保险模式 

首都经济贸易大学 吕学静     

 　 老年人的晚年生活由谁来保障？在经济保障中国家、集体、家庭、个人各承担什么样的角色？这既是一个重要的理论问题，也是人们普遍关心的实际问题。本文拟从国外市场经济国家经济保障模式来探讨这个问题。

 　 西方国家从18世纪60年代开始工业革命，工业化不仅提高了这些国家的生产力和生产社会化程度，而且引起了一系列深刻的社会变化。在工业社会，养老费用主要留在社会。到劳动者退休时由社会以支付退休金的形式来实现。一方面由于生产力水平有了很大提高，每个劳动者向社会提供了更多的剩余产品，积累了更多的物质财富，当一个劳动者年老丧失劳动能力时，社会发给他们一定的养老金就有了可能；另一方面，机器和新技术的广泛采用，对老年劳动力的需求减少，老年人经常被迫或被鼓励离开劳动队伍，以便让位给掌握新技术、新知识的年轻人，因而，退休制度和退休金便成为用年轻人取代老年人的一种经济刺激。特别是20世纪30年代的资本主义经济大危机，许多老年工人被逐出工厂，生活陷入困境，这些问题不解决，必然造成社会动荡不安。此后许多国家相继推出老年社会保险。退休制度作为一种社会现象在各发达国家普遍建立，标志着由家庭养老过渡到社会养老。社会养老的普遍出现是人类社会经济发展和社会进步的表现。在西方国家，退休金的实质仍然是劳动者在劳动期间所创造的价值的一部分，只不过它是通过在职时缴纳社会保险税的方式储存在国家和企业，到老年退休后以社会保险金和退休金的形式返回。

 　 但是，由于老年人口的养老费用，在大多数国家都没有足够的储备金，而是采取现收现支的办法，即用在职职工缴纳的社会保险税，支付已退休人员的退休金，从而产生了在职职工养活退休职工的假象和错觉。

 　 西方国家在创立社会养老保险制度初期，领取退休金的老年人数很少，国家每年支付的养老费用不多，社会负担不重。经过几十年的运转，如今许多国家都面临着退休金支付危机和日益深化的代际矛盾，据1994年世界银行报告研究小组组长埃斯特尔•詹姆斯说，在奥地利、德国、希腊、意大利和芬兰，政府预算约有1/3被用作养老金；而在瑞典、英国和美国，政府开支有将近1／3被用来支持老年人的生活。这种状况如不设法改变，许多国家的社会养老制度都将面临崩溃的危险。

 　 为了解决这个矛盾，许多国家都谋求对现行的退休制度进行改革，改革的措施之一，就是在保持社会养老的同时，加大个人储蓄养老的比重。实行社会养老和个人储蓄性养老相结合，有利于缓和代际矛盾。目前有三个国家，即新加坡、澳大利亚和智利实行私人养老金储蓄制度，取得了成效。

一、各国经济供养模式

 　 世界各国养老保障制度的建立都比较晚、但发展却很迅速。目前实行社会保险的国家共有160余个，其中建立了养老保障制度的国家有130多个。从世界各国的情况看，退休金的来源有四：一是三者负担型，例如日本；二是国家、企业负担型，例如前苏联；三是国家负担型，例如瑞典；四是个人、企业负担型，例如新加坡。四种方式各有利弊，目前运行较好的是日本和新加坡模式。本文选择有代表性的若干国家做一些比较和分析，以资对建立有中国特色的社会主义经济供养模式提供借鉴和参考。

     （一）三者负担型养老保障模式（德、美、日等）

 　 1、德国养老保险金的来源，主要是投保者及其所在的企业交纳的保险金，小部分来自政府提供的财政补贴。德国的养老保险实行的是“多交费，多受益”的原则。在职时交保险费越多，退休后领取养老金也越多。因此，在计算养老金时两个因素最重要：工资高低和投保时间的长短。工资越高、投保时间越长。做的贡献也就越大，到退休时领取养老金也就越多。1992年改革后，养老金的支取较以前灵活，除了允许提前支取外，还允许部分支取，即支取1／3、1／2或2／3。支取养老金越少，支取者被允许参加工作的程度也就越大，其目的是鼓励人们延长工作时间，少领取养老金。

 　 2、在美国，养老金以四种形式出现：政府退休金、基本养老金、福利养老金和储蓄养老金。

 　 （1）政府退休金由政府向各级政府退休人员提供。他们只占美国65岁以上老年人口的8% 。政府退休金较为丰厚，领取者大体上可维持其退休前的生活水平。

 　 （2）基本养老金是由政府向剩下的92%的65岁以上的美国老人提供的。这部分养老金的发放标准是：如果退休者退休前的收入在平均水平以上，其退休后每月领取的基本养老金约为其原收入的42%；可维持中低生活水平。基本养老金是通过征收社会保障税获取的。社会保障税率为雇员工资额的15.3%，其中雇员交纳7.65%，另外7.65%由雇主交纳。私营业主和农民则要交纳其收入的15.3%，因为他们既是雇主，又是雇员。

 　 （3）福利养老金是大企业的雇主向雇员提供的，完全由雇主出资。

 　 （4）储蓄养老金是中小企业雇主向雇员提供的，其原则是自愿参加，资金由雇主和雇员各出一半。联邦政府的养老基金是通过征收社会保障税获取的。根据联邦社会保障法规定，凡是参加工作的人都要按其收入的一定比例交纳社会保障税。1994年社会保障税税率为15.3%，由雇员和雇主各负担7.65%。征收的办法是直接从个人工资中扣除。社会保障税率随着联邦平均工资的增长比例自动调整，一般是每四年调整三次，但需经国会批准。由于社会保障税来源于工资，故一般也称为工资税。一般情况下，政府征收的社会保障税全部用于政府的社会保障项目，专款专用，结余结转下年继续使用，不足就提高税率和应纳税所得额，从而保证了庞大的社会保障支出。

 　 3、 日本的养老金保险制度是社会保障制度的核心，它主要包括三方面的内容：退休金、伤病养老金和家属抚恤金。在现行的养老金保险制度体系中，既有政府承办的公共养老金，也有企业主办的企业养老金，还有个人自行投保的个人养老金。

 　 公共养老金根据加入者的职业分为厚生养老金、国民养老金和共济养老金；

 　 （1）厚生养老金保险制度建立于1942年，目前与国民养老金一起构成日本共养老金保险制度的重要组成部分。厚生养老金保险以日本政府为保险人。原则规定，凡长年雇用从业人员（5人以上）的事务所和法人事务所均适用该项保险。由这类事务所雇用的65岁以下的职工可成为该保险的被保险人。

 　 （2）国民养老金保险是根据 1959年4月（国民养老金法）设立的，它是指农民、自营者和其他公共年金未包括的人员，一般要缴纳保险费。1986年4月日本将国民养老金改为向全体国民支付的基础养老金，对在国家及企事业单位供职的人则另外再实施厚生养老金制度，形成了以全体国民为对象的基础养老金制度。主要内容是：国民养老金保险以日本政府为保险人，被保险人共分3类：第一类为20岁以上60岁以下的自营业者；第二类为厚生养老金保险的被保人；第三类为厚生养老金保险被保险人扶养的20岁以上60岁以下的配偶；国民养老金保险的资金来源是政府的基础养老金拨款和被保险人的保险费。

 　 （3）共济养老金是以国家公务员、地方公务员、私立学校教职员和农林渔业团体职员等工资收入者为参加对象的共济组合养老金。在养老金基金的运用方面，根据有关法律规定，养老金基金必须全部委托给大藏省基金运用部，纳入国家财政投融资计划统一管理使用。养老金基金的运用收入是今后养老金支付的重要财源。

 　 上述属于自保公助型养老保障制度，主要实行于德、美，日等西方工业化国家。它强调养老保险是个人的事，国家只能予以部分资助。这种模式的特征有三个：

 　 （1）政府制定并通过有关立法，作为其具体实施的法律依据；

 　 （2）以自我保险为主，国家资助为辅，公民个人交纳养老保险金，企业三为雇员缴纳社会保险金。政府福利机构依法拨款和发放；

 　 （3）保险制度具有一定的强制性。公民只有在履行交纳养者保险金的义务，取得享受这一制度的资格后，才能领取养老保险。

 　 4、瑞士的社会保险由所谓“三根支柱”支撑。这“三根支柱”即联邦社会保险、职业互助金、个人保险储金。

 　 第一根支柱联邦社会保险亦称公共保险，即政府直接经营的全体成员必须参加的一种强制性社会保险。联邦社会保险的责任主体是联邦政府、雇主、雇员和州政府。所有就业者都必须按政府规定的同一比例向联邦政府交纳保险金。按同一比例交纳时，高收入者和低收入者交纳的数额悬殊很大，但在领取养老金时，所有投保人得到的数额相等，带有劫富济贫的色彩，但却保证了社会的稳定。联邦社会保险的收支方式为现收现付式，即当年收入用于当年支出。收不抵支时，联邦政府一般要拿出财政收入的20%左右的资金来抵补。

 　 第二根支柱职业互助金，是联邦社会保险的补充，这是所有雇主与雇员都必须遵守的一种强制性社会保险。其功能是保证工薪人员在老、死、残等情况下，还能维持比基本生活更高一些的生活水平。职业互助金所保的对象是雇员，而保险金由雇主与雇员共同承担。雇主按政府规定的百分比（目前是6%），从雇员的工资中扣除，同时再替雇员交上同样数额资金，一并交到指定的保险机构。实际上一半是雇主向雇员提供的保障，一半是个人在不知不觉中履行自我保险的责任。职业互助金实际上是一种养老、死亡和伤残补充保险。

 　 第三根支柱个人保险储金，是根据个人经济能力和意愿采取的非强制性的保险措施，是对上述两根支柱的补充。

 　 瑞士社会保险的“三根支柱”模式具有鲜明的特色：一是在多主体的责任结构中强化个人责任，将个人作为保险的最大主体。二是多方集资，多层次的保障。

 　 此外，采用这种模式的国家，还有法国、韩国、巴西、墨西哥等大多数市场经济比较发达的国家。是实施范围较广的一种社会保险模式。其主要特点是：贯彻“选择性”原则，实施范围主要是劳动者；社会保险待遇与个人收入、缴费年限相联系，分配有利于低收入者；实行“自保公助”，社会保险费用由个人、企业、政府三方或两方负担，强调个人缴费；但是，缴费多少与退休后的养老金水平无关，养老待遇水平低主要取决于本人在职时的工资水平和国家规定的养老金替代率水平。

 　 （二）国家、企业负担型养老保障模式（前苏联）

 　 前苏联的养老保障模式的最大特点是一切费用均由国家和企业负担，个人不交纳保险费。

 　 前苏联的退休金分职工、集体农庄庄员、科学工作者和有特殊贡献者四类。职工退休金的数额按退休前月工资的比例计算，从50%到100%。工资越高，退休金占工资的比例越少；工资越少，比例越大。从事危险工作、并下高温、有害健康和特别繁重工作的，其退休金比一般职工高5%。科学工作者的退休金为本人职务工资的40%。科学院院士、通讯院士超过退休年龄而继续工作的可领取全额退休金和部分职务工资，前苏联的养老保障属于国家保险型养老保障制度，这种制度主要实行于前苏联，东欧各国、蒙古、朝鲜等国。它是以生产资料公有制为基础的一种社会主义国家的养老保障制度。主要特点是：

 　 1、国家宪法把包括养老保障在内的社会保障制度确定为社会主义国家的基本制度之一，老有所养，险后有保，是公民应享受的权利，它是由生产资料公有制作保证的；

 　 2、养老保险受按劳分配原则的影响，养老保险享受条件和待遇标准与工龄有直接关系；

 　 3、养老保险的资金来源于政府和企业两个方面，劳动者个人不负担任何社会保险费用；

 　 4、通过人民代表机构对社会保障管理施加影响，参与养老保障制度的实施与管理。

 　 随着各国政治、经济制度的变化和市场经济的发展，这种社会保险制度越来越不适应现实的要求。现在，各国都在探索改革的途径，如匈牙利等东欧国家正在逐步实行个人和单位缴费制度，引进激励机制。

 　 （三）国家负担型养老保障模式（瑞典）

 　 瑞典是崇尚平等的高福利国家，瑞典的社会保障被评价为“从摇篮到坟墓”的保障制度，几乎无所不包。瑞典公民年满65岁即可领取全额基本养老金，年满63岁可以领取养老金的94%，而且无需缴纳任何费用，也无需经过收入情况调查，贫富一视同仁。雇工和雇员不需缴纳保险税，而雇主则要缴纳47%的工资税，政府负担基本养老金费用总额的55%。政府在这方面的开支来源于税收。瑞典实行的是累进所得税制度，这一政策不仅为瑞典公民普遍提供了基本的保障。而且其中社会再分配的部分也明显地高于其它西欧国家。

 　 在瑞典，男女退休年龄均为65岁。65岁以上的老年人的收入来源，主要靠养老金。瑞典的养老金由三部分组成：即基本养老金，附加养老金和部分养老金。

 　 1、基本养老金向所有65岁以上的瑞典公民（包括从未参加过上作的家庭妇女）提供，根据瑞典全国退休金法案规定，所有65岁以上的公民，均可按月从地方社会保险部门领取一定数额的养老金，而不论他们退休前的收入水平如何。

 　 2、附加养老金向所有退休者提供。退休者退休前工龄有长有短，原收入有高有低，因而得到的附加养老金有多有少。一般是以过去30年中收入最高的15年进行评算。

 　 3、部分养老金是指年满60岁的人可以要求减少工作时间，并能领取因工时缩短而减少的收入补贴。上述三种养老金的支付都参照一个“基数”即与物价升降挂钩，每年进行调整，基本上不受通货膨胀的影响。

 　 一般来说，瑞典人领取的养老金相当于其原收入的70%，但瑞典的养老金必须交纳所得税，瑞典养老金的来源，全部由雇主支付。根据法律规定，瑞典企事业单位和国家机关，每年除支付职工工资外，还得向社会保险部门交付占职工工资总额37%的保险金，其中20%用于养老金。

 　 瑞典人的养老金来源于雇主税，雇主税的增加会影响瑞典商品在国际市场上的竞争力，不利于经济的发展。

 　 实行这种模式的国家，还有英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等，是实施范围较大的另一种社会保险模式。上述福利国家型养老保障制度，它是这些国家借助于财政经济政策的调节作用，来保障老年人的生活安定，缓解社会矛盾的主要措施。其特征主要是：养老金支出由国家财政负担，公民个人不交纳或交纳低标准的养老保险费；贯彻“普遍性”原则，保险对象涵盖全体国民，保险项目多，包括“从摇篮到坟墓”的各种生活需要，保障水平也较高；保险费用主要来自国家税收，实行“现收现付”办法；即当年征收的税收，用于支付当年的社会保险开支，没有积累。福利型的社会保险制度，起到了保障生活的作用，但是，高福利、高消费，也造成了福利费开支太大，国家财政不堪重负，难以为继。

 　 （四）企业、个人负担型养老保障模式（新加坡）

 　 新加坡的中央公积金制度是在经济起飞阶段根据自己的国情和社会经济目标建立起来的，是一种独特的、有效的养老保障制度，并得到了全社会和国民的认可。

 　 中央公积金制度于1955年7月建立，它是一项为新加坡受薪人员而设立的养老储蓄基金，是一项强制性的储蓄计划。其主要目的是为：职员提供足够的储蓄，以便在退休后或者丧失工作能力时有所依靠。但经过40年的时间，它已经发展成为一种全面的，可以满足人们退休、购房、医疗保健及教育等需要的社会保障制度。在新加坡，每个就业者无论其受雇单位的性质，都在公积金拥有户口，每月要向公积金缴交一定比例的个人工资。目前缴交的基数上限是月工资6000新元，会员年满55岁或永远离开薪加坡时，就可提走全部公积金存款，存款享有与市场利率挂钩的利息。新加坡的中央公积金制度中有很大一部分来自于企业，它规定凡是年龄在55岁以下的雇员，其公积金的征缴率为日工资的40%，55一59岁的征缴率为25%，60～64岁征缴率为日工资的15%，65岁以上征缴率为10%。在这些百分比中，雇主和雇员各承担一半，即20%、12.5%、7.5%、5%。

 　 新加坡公积金实行全国统一管理，为此。建立了中央公积金局，统一管理和使用公积金储蓄，还制定了《中央公积金法》，以保护公积金会员的合法权益，规范管理、使用公积金储蓄的行为。雇主和雇员都必须按时缴交公积金，雇员的公积金储蓄由雇主根据缴交率扣除，连同雇主应缴交的数额，一起存入公积金局的会员帐户。

 　 随着形势的不断变化，新加坡政府对公积金的内容不断加以补充和完善。个人可以动用公积金储蓄来买房、看病和养老，公积金使新加坡居民在不长的时间里，初步实现了老有所养、病有所医、居有其屋。虽然在运用公积金存款方面逐步放宽限制，但政府仍然牢牢抓住公积金最终保障作用的核心。预见到人口迅速老化和平均寿命延长的趋势，从1987年开始实行公积金最低存款计划，规定会员在55岁领取公积金存款时，必须把一笔钱留在退休户口中，以保障晚年的生活。10年内，这笔最低存款的数额要逐步调高到8万新元，根据政府的测算，只有这样可能在基本生活费不断上涨的情况下，保障会员在退休若干年后仍保持基本的生活水平。

 　 新加坡的这种以储蓄基金制为主体的养老保障制度，节省了大量的财政开支，抑制了消费膨胀，增加了社会积累，有利于增强国家的经济实力，有利于企业开展平等竞争和调动职工的生产积极性。 　　

二、各国经济供养模式的特点及启示

 　 从以上的分析可以看出，各国养老保障制度的实施及运筹资金的方式各有特色，可借鉴之处有以下几点：

 　 （一）养老保障基金有确定的资金来源

 　 养老保障基金的来源主要有三种：职工本人按其工资总额的一定比例交纳的保障税或保障费；企业或雇主按雇员工资总额的一定比例交纳的保障税或保障费；国家财政提供的费用。几乎所有国家的养老保障基金都来自上述三种中的至少两种，约有半数的国家其养老保障基金由劳、资、政府三方提供，有两种保障基金来源的国家中，保障基金通常由劳、资双方提供，其中大多数国家资方提供的基金比例要大于职工提供的比例。由政府提供的保障基金一般从国家财政总收入中列支，也有少数国家从指定的专门税收中列支，如烟酒税等，政府提供的保障基金主要有以下几种使用方法：（1）支付保障工作开支的一部分，如保障事业的管理费等。（2）祢补保障基金收支之间的差额，如补足劳资双方提供保障费与保障支出之间的差额。（3）提供某项保障的全部费用，如建立在个人财产调查基础上的保障项目支出。由政府、职工、企业或雇主三方面提供保障基金时，三方之间分担的比例各国之间差别很大。但大体可分为两类。一类是三方负担比例相同；另一类是按工资高低或工资级别实行累进比例，低工资提供的比例小，国家负担的比例高，高工资收入者则相反，国家负担的比例低于个人负担的比例。

 　 （二）实行多层次、多形式的养老保障制度

 　 第一个层次是国家立法规定的，低有保证、高有限额的强制性的基本保险。

 　 第二个层次是，各企业自定的企业年保险金。这种保险比政府规定灵活得多，形式多种多样，标准有高有低。如：美国有相当多的企业补充养老金的私人养老金计划。据了解，美国相当一部分退休人员的退休收入大部分来源于私人养老金计划，私人养老金计划加上社会保障计划提供的养老金，大体上可以保证退休人员的生活不低于退休前的标准。因此美国的私人养老金计划是劳资两利的举措，同时对活跃金融市场，促进经济发展，也发挥了重要作用。英国有补充退休年金。英国的退休年金一般包括基本年金和补充年金两部分。也就是说，企业雇员除基本年金以外，还可以享受额外的补充退休年金。在英国2200万就业人口中，约有一半实行补充年金制度。瑞典有老年补充年金。雇员除享受基本养老年金外，还可享受补充养老年金。基金来源于雇主按工资总额12.25%交纳的费用。补充养老年金从65岁起开始领取，如雇员在60岁提前退休或推迟到70岁退休，退休金则在65岁全额补充年金的基础上相应减少或增加，其最高额可达基本养老金的48%。

 　 实行补充养老金的意义在于：第一，实行补充养老保险，对提高养老保险水平，增强企业职工的凝聚力十分必要；第二，实行补充养老保险可以唤醒公民的社会保险意识与责任感；第三，实行多层次的保险制度；第四，除养老保险外，在死亡、伤残方面也应实行补充保险。

 　 从上述国家企业补充养者保险实行的情况看，具有如下特点，并对我国有一定的启示：

 　 1.国家颁布法规强制符合条件的企业必须实施补充养老保险，否则便是违法，这也同实行国家统一的基本养老保险一样。实施强制补充保险的国家，一般都通过税收政策上的优惠，加以引导。

 　 2.企业实行补充养老保险的条件是必须盈利，由于经营和盈利情况的不同，补充养者保险金的标准千差万别。亏损和微利企业都不实行补充养老保险。因此，并不是全部企业都能实行补充养老保险。

 　 3.补充养老保险不与物价挂钩。

 　 4.企业雇员领取补充养老保险金的条件是：一般要具有5一15年的连续工龄，达到退休年龄并退休（有的国家鼓励延长连续工龄，对超过规定的连续工龄的工龄，按较高的退休金率计发养老金）；有的国家规定，中途退厂不发补充养老金，另一个条件是，参加投保并具有一定的投保年限，多数企业只由雇主投保，也有少数企业必须雇主、雇员双投保下。企业补充养老金的给付，大多采取退休金率的计算方法。即补充养老金一雇员个人挂钩工资“退休金率”工作年限。

 　 第三个层次是，个人养老金保险（在美国称“个人退休帐户”制度，有的称“退休储蓄计划”）。对既未参加公务人员退体制度，又未参加私营企业退休计划的人员，每年可以从自己的收入中提取一定比例，一般为13%存入“个人退休帐户”，以备退休后使用，这笔钱在提取和动用时都是免税的。政府对企业、社会团体、私人举办的保险项目，只提供法律上的保护和财政上的支持。在美国，除了联邦政府举办全国性的保障项目外，还有各州政府根据联邦政府的有关规定举办的保障项目，以及各州和地方政府自己管理的项目。为了促使私人积蓄养老金，一些国家推行强制性养老储蓄，如新加坡从50年代中期开始实施职工自存自用的公积金制度，强化人们的自我养老意识，以后随着社会经济发展又引进社会保障机制，使其更加完善。40年来，新加坡推行的公积金制度，既为个人储存了一大笔养老金，又支援了国家经济建设。而且它的优点还在于：一是具有很强的激励机制。谁想老年时生活得更好，就必须年轻时更勤奋地工作；二是避免了人口老龄化的困扰。新加坡国家财政虽为公积金支付提供担保，但实际上政府未化过钱。这样上一代人就不会给下一代人留下包袱，避免了代际转移的矛盾。当然，已经实行社会养老保险的国家，完全照搬新加坡的办法有困难。但是在改革现行养老保险制度时，增强个人养老意识，推行个人养老储蓄实属上策。

 　 以上三个层次的养老保险各有特色。在管理上，国家基本养老保险实行一体化原则，企业补充养老保险由企业内部决定，个人储蓄养老保险则遵循自愿原则。在基本模式方面，前者是部分积累筹资，后两者是完全积累筹资。

 　 （三）大多数养老金或退休金业务都由各种半独立性的机构负责，但均受政府的监督养老保障支出依法由政府集中安排，在这些国家，尽管具体管理养老保障项目的机构很多，既有政府机构（中央的和地方的），也有民间团体和私人企业，但从总的倾向上看，养老保障制度是由政府集中管理的。尤其值得注意的是，实施养老保漳制度的一切细节，从资金来源，运用的方向，甚至保障的标准、收支的程序，大都有明确的法律规定。养老保障基金的管理机构通常由受保人、企业或雇主和政府三方代表组成的理事会领导。 　　

 　 综上所述，在本世纪，由家庭养老过渡到社会养老，是世界各国的普遍现象，也是人类社会进步的标志。在下一世纪，由社会养老发展到社会养老与自我储蓄养老相结合，将是一个共同趋势。
 

北京市养老机构的依法管理

彭嘉琳   
 
    随着养老产业飞速发展，一度被忽视的养老服务机构依法管理问题已经摆在了议事日程，成为北京市养老服务机构管理人员日益关注的重要课题。根据资料显示，2001年底北京市65岁以上老年人口总数达115.5万人，占全市人口总数的8.4%；并呈现出快速发展的趋势，专家预计到2025年北京老年人口将猛增到416万，占全市人口总数近30%。这预示着现代养老产业规模基本形成。对养老服务机构实行依法管理，首先要认识养老服务机构所涉及的法律问题，分析养老服务机构产生法律纠纷的原因，明确养老服务机构相关的法律关系、清楚养老服务供需双方的合法权益，才能采取有效措施依法管理。

一、北京市养老服务机构所涉及的主要法律问题

（一）、行政违法、行为侵害

     行政违法是指行政人对行政法规的违反。行政法规包括中央、地方各级政府及其行政管理部门依法制定的法规、命令、决定等。2001年4-5月，由北京市社会福利管理处和北京大学护理学院共同对养老服务机构的业务管理现状进行了调研。调查发现，部分养老服务机构中存在着管理人员行政违法的现象。如：有的机构管理人员聘用不符合资质要求的人员从事涉及到老年人生命健康的岗位工作、设置医务室却无照经营、"以医代护"(只有医生没有护士，更没有护理管理人员)。

     行为侵害是指由于行为人的过错造成侵害事实发生。在服务过程中，由于服务不当、技术不熟练、工作不负责任或服务态度不端正，给老人带来了身体、精神上的损害，侵犯了老人的权利，应引起养老服务机构工作人员的注意。如：有的养老服务机构由于服务不周出现对老人的侵害行为，引起了民事纠纷，但当事的服务人员对自身过失却无认识，反认为纠纷是由老人及家属的各种不合理要求所至，与自身的服务态度和服务质量无关。

（二）、与养老服务相关的法律法规不健全

     虽然近年来我国出台了不少法律法规，如《老年人权益保障法》，但直接与养老服务相关的法律法规却不健全；尽管民政部出台了《老年人社会福利机构基本规范》、北京市出台了《北京市养老服务机构管理办法》，但养老服务机构并未形成质量管理体系；养老服务机构内部规章制度不完善，服务技术操作无规范，质量管理不完善，服务记录不全，服务合同不规范，合同纠纷时有发生、已成为养老服务机构主要的服务纠纷问题；行政执法比较滞后。

（三）、仲裁机构、行业组织空无，服务纠纷处理不畅通

     虽然涉及养老服务机构的重大服务纠纷时有发生，却无处理服务纠纷的仲裁机构或行业协会。服务对象与养老服务机构发生服务纠纷不知如何投诉，常常采取媒体曝光的方式来解决纠纷。同时，由于仲裁机构或行业协会不健全，服务纠纷的性质和所造成的侵害难以确定，使服务纠纷得不到及时正确的处理，媒体的不正当炒作也给北京市养老服务机构的整体形象带来了不利影响。

二、养老服务机构产生服务纠纷的原因分析

（一）、社会因素

     养老服务产业属边缘产业，新兴产业，还很不成熟，是养老服务机构产生服务纠纷重要的社会因素。人口的增长可以说是二十世纪产生的一个突出社会发展问题。预测表明全世界人口将于2005年进入老年型、即每十个人就有一个老年人，2020年我国将成为7个老年人口最多的发展中国家之首。近年来，由于社会福利事业社会化的大力推进和人口老龄化本身的推动，人们养老的主要方式迅速由家庭养老向社会养老转移，我市养老服务机构迅猛发展，老年人入住率不断提高，现代养老产业规模基本形式，展示了养老服务产业的广阔前景，但有关养老服务方面的立法尚不完备，缺乏与产业保护和支持相关的配套法律法规，形成完善的服务质量管理体系。

（二）、特定的弱势老年人群

     养老服务机构所服务的对象是特定的弱势老年人群。人们通常把老年人比作弱者。老人作为弱者的劣势可表现为a经济劣势，b专业技术劣势，c信息劣势，d权力配置、行使劣势，e智力、体能劣势。保护弱者是现代文明以人为本的体现。作为"特定社会关系中处于劣势的一方"的弱者，其身份不同于等级身份，具有身份的多重性、法定性、移动性、例外性、独立性和社会性的特点。随着市场经济的到来，强弱的分化是社会发展的结果，法律以一定社会关系为调整对象，弱者这一具体人格，是法律在以抽象人格对全体社会成员实行一体保护基础上考察现实生活，旨在维护社会实质正义的制度安排。对弱者的保护使民法引进了无过错责任作为过错责任的补充，产品侵权中严格责任的确立，特殊侵权中举证责任的倒置，使民法中以身份立法的规范日渐增多，冲击了强调人之抽象人格平等、注重行为立法的民法主流。老年人权益保护法和消费者权益保护法的出现就是例证。

（三）、养老服务是一种不完善的高风险特殊行业。

     随着社会文明的进步，人们愈来愈珍视健康和生命，而人的一生中90%的疾病发生在老年期。根据2000年12月北京市社会福利管理处对北京市9所养老服务机构的调查发现:1804位老人患有疾病4143种次，平均每人患病2.3种，主要为慢性、退行性疾病，心血管疾病是老年人发病率首位，其次是脑血管疾病。大多老年性疾病病情复杂，病程长，易反复发作，难以治愈，死亡率高，护理服务需求较高，医疗保健需求相对较小。而养老服务质量常常受到老年人生理性病理性老化过程、机构设施设备的配备以及专业技术水平限制等多方制约。一般人知之甚少，没有意识到养老服务的高风险性，常常误认为进了养老服务机构只能越来越好，如果出现病理性老化、特殊病情变化或发生死亡就是侵害了公民的人身权行为。因此，在服务过程中稍有不慎、变故或发生难以避免的后果时就会出现严重的服务纠纷。由于老年人生理性或病理性老化过程还不能准确的预测，同时老年人的照护具有其特殊性，因此养老服务是涉及到有关老年人生命健康的不完善的高风险的特殊行业。

（四）、服务人员法制观念淡漠，素质普遍偏低

     调查发现养老服务机构发生服务纠纷常常与部分管理、服务人员法制观念比较淡漠，人员素质普遍偏低有关。不学法、不懂法、不会运用法律手段保护自己，不知道养老服务涉及的法律环境及氛围，不知道目前与养老服务机构相关的法律法规都有哪些，不知道什么是法规要求的正确行为，服务意识淡漠，在具体工作中表现为服务不周造成老年人受到侵害。

      北京市养老服务机构现有工作人员3380名。其中养老护理员1471名，占总数的43.52 ％，从学历上看，高、初中毕业者最多(占83.6 ％)，大专学历是最高学历，仅占1.6 ％。行政管理人员677名，占总数的20.03 ％；其中：正副院长409名，占总数的12.1 ％；医护人员(医生、护士)393名，占总数的11.63 ％；后勤人员839名，占总数的24.82 ％。全市养老服务机构55 ％的工作人员学历在初中及以下，33 ％具有高中学历，12 ％具有大专以上学历，13 ％的人有上岗证书，21 ％的人有各类等级证书。显然，北京市的养老服务机构工作人员知识结构现状与理想中服务队伍水平有较大差距，急需对各类人员进行专业和职业培训，提高北京市养老服务机构人员队伍的整体素质，才能确保养老服务机构的服务质量，减少服务纠纷。

（五）、养老服务行业管理尚未形成

     随着社会的进步，养老服务由满足老年人的基本需求——温饱型逐渐向高层次服务需求——服务型转变，即：为老年人提供包括护理服务、医疗服务、生活服务等多种服务。老年服务需求要求养老服务形成服务队伍职业化，服务水平专业化，运行机制社会化。同时养老服务中技术、科技含量的急剧上升，对养老服务行业管理提出了更高的要求。在《北京市养老服务机构管理办法》中第六条规定市民政局是本市养老服务机构的行政主管部门，区县民政局负责本行政区域内养老服务机构的日常管理。在第三章第二十八条中提出，市和区县民政部门应当对养老服务机构的服务范围、服务质量以及服务费用的收支情况等进行监督和检查，并定期通报监督检查结果。但如何采取行政监督和检查、如何进行日常管理，如何形成行业管理体系，如何确保养老服务质量有关规定没有详细说明，执行困难较多。而且民政部门中缺乏具有养老服务管理知识的专业人员，很难胜任养老服务机构的行政管理及执法工作。没有一支专业化管理队伍，将无法确保养老服务管理质量。因此养老服务行业管理尚未形成是养老服务纠纷时有发生的重要原因。

三、北京市养老服务机构依法管理的思考

（一）、涉及到养老服务机构的各种法律关系

     在经济体制下，养老服务机构具有独立的法人地位。能够独立从事法律行为并对自己行为的后果承担法律责任。养老服务机构在其提供服务的工作中，与国家机关、社会团体、企业事业单位以及公民个人之间形成了各种不同的法律关系。国家的整个法律体系都与养老服务机构密不可分，方方面面的法律规定形成养老服务机构管理工作中所面临的法律环境。这些法律关系是纵横交错的。纵向关系主要养老服务机构和民政部门以及其他政府部门之间的法律关系；横向关系包括养老服务机构与公民、企业事业单位以及其他组织之间的法律关系。笔者认为养老服务机构主要涉及3个层面的法律法规：

1、直接规定养老服务机构性质地位和权利义务关系的法律法规

     主要有《社会福利机构管理暂行办法》《北京市养老服务机构管理办法》。这两个《办法》确立了民政部门与养老服务机构的行政法律关系，规定了设置养老服务机构应当符合区域社会福利机构设置规划和养老服务机构设置的审批制度、养老服务机构的执业登记和年检制度、养老服务机构的管理和法律责任等。

2、卫生法律法规

     我国已经形成了包括公共卫生、传染病防治、食品卫生、化妆品卫生、生活饮用水卫生、放射化学品、执业医师、护士管理、药品管理、献血、妇幼等的卫生法律法规体系。在这些卫生法律法规中，涉及到许多相关方面的政府行政部门、社会组织及与个人之间的法律关系，养老服务机构的行为也往往是这些法律法规规范的重要对象。

3、其他法律法规

     宪法、民法、刑法、诉讼法、劳动法、行政法、产品质量法、消费者等各个法律，都涉及到养老服务机构的工作。随着养老服务机构法人地位的明确，养老服务机构的管理工作者越来越感受到养老服务机构法律地位的变化，越来越需要了解和熟悉各种相关的法律法规，必须更加自觉地依法办事、依法治院。

（二）、提供和接受服务双方应享有的合法权益

1、养老服务机构在各种法律关系中享有的权利和义务

     权利和义务有着不可分割的联系，存在于法律关系的统一体中，既没有无权利的义务，也没有无义务的权利。我们对养老服务机构在其主要涉及的行政法律关系和民事法律关系中享有的一般权利做简单归纳：

a、养老服务机构在行政法律关系中享有的权利

     养老服务机构作为养老服务的提供者，必然要和政府行政部门，特别是民政部门之间发生许多关系，在这些关系中，涉及养老服务机构可以享有的合法权益和应承担的法定义务。例如，养老服务机构在设置、登记、执业等方面要按照《办法》的规定进行；老年人或者家属与养老服务机构发生服务纠纷或民事诉讼，对养老服务机构的服务不满意，应向属地民政部门投诉，在当前没有专门设立"养老服务纠纷处理条例"时，民政部门应参照相关的法律法规进行调查处理。国家对于给养老服务机构的财政拨款或补偿，对于养老服务机构应向社会提供养老服务的数量和质量，也可以通过行政法规或者订立行政合同予以规范。养老服务机构发现行政机关有下列侵犯财产权的情形之一时，可以请求赔偿：①违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；②违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；③违反国家规定征收财物、摊派费用的；④造成财产损害的其他违法行为，如侵犯养老服务机构自主经营权等。

b、养老服务机构在各种民事法律关系中享有的合法权益

     民事法律关系是指受民事法律法规调整的、平等主体的公民之间、法人之间以及他们相互之间的人身、财产关系的总和。民事法律关系中的当事人地位平等，在经济利益上互利有偿，彼此之间不存在隶属或者从属关系。

     对于养老服务机构来说，人身和财产关系主要包括物权、债权、法人的人身权等法律问题。养老服务机构享有对其财产的所有权或者使用权，例如对占用的国有土地的使用权，对房屋、设施和设备等所有权等。债权按照合同的约定或者依照法律的规定在当事人之间产生的特定的权利义务关系。债的发生依据有：合同、侵权行为、不当得利、无因管理等。养老服务机构工作中主要的债权法问题主要是合同和侵权问题。

     养老服务机构与外界发生的经济活动，主要是通过合同的形式实现的。按照法律规定，公民或者法人因过错侵害他人人身、财产的，应当承担民事责任。养老服务机构造成他人人身和财产损害的情况主要表现在发生重大服务纠纷或民事诉讼；而养老服务机构如遇到被他人侵害财产的情况，例如有人违反合同造成养老服务机构经济损失或者恶意拖欠养老服务费用时，养老服务机构可以请求对方承担民事责任或者要求人民法院的保护。

     与养老服务机构工作有关的人格权问题主要有：公民的生命健康权，以及法人的名称权和名誉权。公民的生命健康权问题一般在服务纠纷中处理。法人的名称权，是指法人依法享有决定、使用和改变自己名称的权利。法人的名誉是社会对该法人在民事活动中的信用、生产或者销售的商品的质量、服务态度等的总评价。法人的名誉权是法人在工作、生产、经营中成绩突出时获得的光荣称号，法人对获得的光荣称号享有名誉权。

2、入住老人享有的基本权利和义务

a、老年人享有的权利：

     人身权（包括生命健康权、肖像权、姓名权、名誉权、荣誉权、婚姻自主权、隐私权）；财产所有权；债权；知识产权；平等医疗权（包括疾病认知权、知情同意权、选择权）；诉讼权、求偿权及受教育的权利等。

b、服务对象的义务：

     老年人或监护人有义务提供各种真实信息（包括健康信息），以保证得到服务的准确性。老年人或监护人有义务对已同意的各种服务程序和必要的规章制度采取积极合作的方式。老年人或监护人当老年人疾病性质确定后（主要指传染病和精神病）有义务采取合作行动，防止疾病进一步的传播或对其它老年人造成侵害。老年人或监护人有尊重养老服务机构人员及尊重他们劳动的义务。

（三）、依法管理的几点建议

1、提高守法意识，主动实行自律和

     养老服务机构的管理人员要维护自身的合法权益，首先应该自律。要学法、懂法、用法。在明确养老服务机构存在的各种法律关系、熟悉各种权利义务规定的前提下，自觉履行应尽的义务。履行义务是维护权利的前提，不履行义务也就丧失了权利；权利应当在法律规定的范围内行使，滥用权利就可能要承担扩大的义务。

2、逐步建立健全关于养老服务的法律法规体系

     逐步建立健全和完善养老服务相关的法律法规体系和养老服务纠纷处理程序，使养老服务有法可依，服务纠纷处理有章可循。目前，由北京市社会福利管理处编写、北京市质量技术监督局发布的《北京市养老服务机构服务质量标准》《北京市养老服务机构感染控制规范》于6月1日实施，依据国际标准化模式，为北京市养老服务机构搭起了服务平台，明确指出北京市养老服务机构的基本任务和20项服务的基本内容。这只是养老服务相关的质量管理体系的一部分，我们还将逐步建立健全和完善养老服务相关的法律法规体系。同时，逐步建立养老服务纠纷处理程序。最终形成北京市养老服务法律法规体系。

3、完善行业质量管理体系，健全行政监督机制。

     逐步完善从老人入住到服务全过程的质量管理体系，完善服务合同，健全行政监督机制，引入管理中介组织，建立养老服务监督检查行政执法队伍，确保养老服务管理质量。养老服务机构要“以老人为本”，提高服务意识，做到"三到位"，即做到位、说到位、管理措施到位。一方面要严格制定各项规章制度，坚持照章操作，按程序办事。另一方面要定期检查制度落实情况，加大督查力度，不允许有对老年人不负责的事情发生。使用现代化的管理手段，完善服务记录，保证原始服务文书的完整性、真实性、可靠性。

4、建立行业协会

     充分发挥行业协会的作用，在服务方面，发挥协会的桥梁、纽带、协调作用；在沟通方面，开展信息交流及对外交流活动、组织学术讲座，提高人员素质和专业水平；在"公正"方面，规范行业行为，组织服务纠纷鉴定工作，开展行业自律活动；在"监督"方面，参与制定行业标准，并组织实施，开展行业检查及评比活动，进行养老服务机构服务质量监督。

5、建立养老风险保障制度

     学习借鉴国外的先进经验，建立养老风险保障制度。养老服务机构向保险公司投保，一旦发生服务纠纷由保险公司承担赔偿责任。这种由社会分担赔偿风险做法，可以使养老服务机构的自身权益和安全得到保护。

6、设置养老服务纠纷仲裁鉴定机构、正当途径

     为了提供与接受维护服务双方的合法权益，应设置养老服务纠纷仲裁鉴定机构。通过仲裁鉴定机构的裁判充分体现服务纠纷处理的权威性、公正性和有效性，在服务纠纷出现了经行政调解无效时，进行技术鉴定，客观公正的解决服务纠纷，尽可能减少养老服务机构的服务纠纷产生的消极影响。使养老服务纠纷的处理走向法制化、程序化的轨道。养老服务的纠纷应通过三种方式来解决，老年人或监护人及养老服务机构可以选择任一种方式解决。一是双方自行协商解决。二是民政部门的处理。民政部门是政府职能部门，对养老服务机构有监督管理的职权（最好有纠纷仲裁鉴定机构的鉴定作为依据）。因此，民政部门对服务纠纷的处理既是行政调解，又具有法律仲裁的双重性质。三是诉讼解决。所谓诉讼解决是通过人民法院的审理来解决服务纠纷。

     另外，养老服务行业的活动应形成合力，通过正当途径达到的目的。维护权益要靠全行业的共同努力。同一地区的同一行业内的组织，往往会有许多共同的利益。通过建立行业组织，实行行业的自律和行业利益的维护，是很多行业的经验。

     养老服务机构维护自己合法权益的途径有：

a、在行政法律关系中的途径

     在处理与国家行政机关之间的法律关系时，养老服务机构有权要求有关的国家行政机关依法办事，不得随意侵害养老服务机构的权益。无论是国家行政机关行使行政权，还是在行政合同的履行过程中，养老服务机构都可以按照法律法规和行政合同的规定规范自己的行为同时监督行政机关依法行政。养老服务机构如果有违反有关行政法律法规的行为的时候，应当接受行政处罚。然而，行政处罚的主体和处罚依据必须是法定的，行政处罚的程序也必须是法定的。作为行政相对人，养老服务机构在行政处罚中享有陈述申辩、听证、申请行政复议、提起行政诉讼的权利。

b、养老服务机构在民事法律关系中的途径

    《中华人民共和国民法通则》中规定，当事人在民事活动中的地位平等；民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则；公民、法人的合法权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯；民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策；民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益、破坏国家经济计划、扰乱社会经济秩序。养老服务机构服务管理工作中面临大量的合同法律关系。应按照《中华人民共和国合同法》的有关规定，把好合同的签订和履行关。对于对方当事人违反合同规定，侵害养老服务机构权益的行为，要能根据合同及时发现，及时要求对方依法履行，甚至通过仲裁或诉讼的方式维护自身的合法权益。对于拖欠养老服务费用的纠纷，养老服务机构可以主动提起诉讼，得到法院的支持，维护养老服务机构的经济利益，同时维护了其他公民公平地享受养老服务的权利。在养老服务纠纷的处理过程中，养老服务机构的权益最容易受到损害，同时并存对服务人员人身权利的侵害。服务纠纷发生率膨胀和处理难度增大的现象，不是养老服务机构不能完全解决的，已经成为社会关注的热点。社会大环境对服务纠纷的索赔使得养老服务机构面临严峻的形势。在服务纠纷中养老服务机构如何维护自己的合法权益是一个十分复杂的社会问题。目前状态下，养老服务机构除了认真采取措施防范纠纷的发生外，还需要针对每一具体案例，分析其法律特点，充分运用现有的法律法规，排除或者明确责任，尽可能减少损失，使养老服务机构的权益得到切实具体的维护。

7、加强正面宣传：大力宣传养老服务行业的特殊性，使人们认识养老服务机构是带有社会福利性、非营利性的社会公益事业机构。养老服务具有高风险，不能对工作人员的正常工作过于苛求甚至干扰。对于工作人员非故意所造成的过错，或不可抗拒因素造成的后果，社会和公众应多予以理解和宽容。要利用媒体对养老服务战线涌现出来的优秀人物和好人好事多做正面宣传报道。同时应加强沟通，增进养老服务机构与老年人及家属之间的信任与尊重。

辽宁省人民政府关于加快养老产业发展的意见

(辽政发〔2004〕19号)

各市人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

　　人口老龄化是当今世界面临的重大社会问题之一。按照国际划分标准，我省已于1996年进入老龄化社会。到2003年末，全省老年人口已达565万人， 占人口总量的13.2％，今后一个时期还将以每年3.2％的速度增长。为有效解决人口老龄化带来的社会问题，满足老年人的养老需要，根据国家有关规定，结合我省实际，现就加快我省养老产业发展提出如下意见：

      一、充分认识加快养老产业发展的重大意义

　　发展养老产业，建立和完善社会养老服务体系，满足老年人不断增长的物质文化生活需要，促进经济社会的协调发展，是关系国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题。近年来，各级政府加大了对养老产业的投入力度，制定了一系列促进以养老为重点的社会福利社会化的政策措施，初步形成了与社会主义市场经济体制和社会发展相适应的养老运行机制，促进了养老产业的发展。但是，由于我省长期受计划经济观念的影响，对发展养老产业缺乏足够认识，民办养老机构建设未得到应有的重视；国办养老机构改革滞后，人员包袱重，社会效益和经济效益不高；国家有关促进养老产业发展的政策落实不到位，投入养老产业发展的社会资金不足；对老年人的社会化服务水平低，难以满足人民群众对养老服务日益增长的需要。

　　大力发展养老产业，解决老年人老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐，让老年人共享经济建设和社会发展的成果，关系到经济、政治和社会的协调发展，是贯彻落实"三个代表"重要思想的具体体现，也是振兴辽宁老工业基地的重要任务。各级政府要认清人口老龄化的形势，充分认识加快养老产业发展的重要性和必要性，充分认识辽宁养老产业发展的巨大潜力，解放思想，更新观念，把养老产业发展提高到发展新兴产业，扩大就业，维护社会稳定，加快辽宁老工业基地振兴，促进经济社会可持续发展的高度，纳入本地区国民经济和社会发展的总体规划，切实抓紧抓好。

　　二、养老产业发展的指导思想、发展目标和基本思路

　　(一)指导思想

　　以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，立足于我省城市化程度高、老年人口基数大、老龄化进程快、群众消费水平中等偏低的省情，以满足日益增长的社会养老需求为目标，以老年人福利服务为重点，坚持以居家养老为基础，社区福利服务为依托，社会福利机构为补充的发展方向，积极探索由政府倡导资助，社会力量积极兴办社会养老产业的发展道路，逐步建立与我省经济发展和社会需求相适应的社会养老服务体系、管理体制和运行机制，实现养老产业健康有序快速发展。

　　(二)发展目标

　　"十五"期间，全省要基本形成以政府兴办的社会福利机构为示范，其他多种所有制形式的社会养老机构为主体，社区福利服务为依托，居家养老为基础的社会养老服务体系。到2005年底，各类养老机构床位的数量和集中供养人员的数量以每年20％的速度递增，城市养老机构床位数达到每千名老人由2003年底的10.4张增加到14.4张，养老机构床位由3.05万张增加到4.6万张，居家养老的家庭养老院5000户，养老产业新增就业岗位10万个，普遍建立起具有社会化劳动性质的社区福利服务队伍，开展家庭照料、护理等系列服务。 "十一五"期间，全省各养老机构的床位数量和集中供养人数以每年25％的速度递增，到2010年养老机构床位要达到12万张，实现每千名老人拥有床位28张左右，其中社会投资所设床位数不低于总床位数的70％。

　　(三)基本思路

　　一是大力推进养老事业向养老产业转换的社会化进程，坚持事业养老和产业养老"两个轮子一起转"，实现投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化与志愿者相结合。

　　二是依托我省产业优势，积极研制开发适合老年人特点的老年产品，调整单一养老服务的结构性过剩。

　　三是积极培育和发展老年服务中介组织，规范养老服务市场，拓展老年消费市场，引导老年人合理消费。

　　四是充分发挥各地的区位优势、产业优势和存量资产优势，特别是发挥沿海地区适宜建立养老机构和已有的养老院、疗养院服务优势，面向国际、国内两个市场，大力发展多层次、多形式的养老产业集团，建设各具特色和较高水平的养老产业基地。经过几年的努力，在全省初步形成适应地区经济发展水平，适应不同收入群体，多层次、全方位、布局合理的养老产业发展格局。

　　三、采取有效措施，促进养老产业发展

　　(一)认真落实国家对养老机构已有的优惠政策。为推进福利社会化，国家和省制定了一系列的优惠政策。对养老机构的建设用地和房屋建设的有关费用、煤气水电费、电话安装等方面给予了优惠。对政府部门、企事业单位、社会团体以及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的养老服务机构，及其自用房产、土地、车船暂免征收企业所得税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税。对企事业单位、社会团体以及个人等社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的养老服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。对老年服务机构中的养老院向老年人提供的育养服务，免征营业税。对社会养老机构收养人员中已参加基本医疗保险的，在取得基本医疗保险定点资格的养老机构就医所发生的医疗费用，可按基本医疗保险的规定结算。各相关部门要相互协调，各负其责，切实抓好各项优惠政策的落实。同时，积极探索制定适应养老产业发展需要的新政策，积极鼓励全社会力量发展养老产业。

　　(二)进一步加快国有社会养老机构的改革步伐。国办养老机构要通过改革、改组、改制，采取股份制改造为主、国有民营、托管、合资合作等多种形式，按照产业化的发展方向，建立适应社会主义市场经济体制的运行机制。引导国办养老机构实现从单纯为"三无"对象服务向为社会公众服务转变，从单纯供养的办院模式向供养、医疗、教育、娱乐、康复和服务、经营一体化模式转变。有条件实行股份制改造的，要尽快建立股份制的管理模式，暂时没有条件的也要进一步搞好国办养老机构内部改革。要赋予国办养老机构经营、用工、分配等方面的自主权，通过建立和实行行政领导负责制、全员聘用合同制、岗位责任制、民主管理参与制以及按劳分配和股份分红等多种分配形式，激发国办养老机构内部的生机和活力，提高管理服务水平和经营创收能力。要依法保障国办养老机构的职工享受各项社会保险待遇的权益，依据国家有关规定，积极参加社会保险，缴纳社会保险费。鼓励和支持国办养老机构利用管理、人才等方面的优势，扩大经营规模，通过改革和发展解决自身存在的问题。

　　(三)进一步深化政府养老投资体制改革。今后政府原则上不再兴办国有独资养老机构，而是通过政策调控，对"三无"老人实行货币化养老，对"低保"对象入院老人给予补助，积极探索建立家庭养老院等方式促进养老产业的发展。鼓励社会力量投资养老产业，盘活存量，吸引增量，构筑多种经济成份并存和多种服务形式融合的新兴产业体系。农村养老产业是全省养老产业的重要组成部分，要在深化现有农村敬老院改革的基础上，通过大力发展农村乡(镇) 区域性中心敬老院和老年服务中心，扩展服务对象和服务范围，不断提高养老的社会覆盖面和服务水平。

　　(四)充分利用现有的社会资源发展养老产业。鼓励国有疗养院所、培训机构、国有企业利用闲置的宾馆、招待所、托儿所、学校等兴办养老机构和开展养老服务业务。对上述单位转制过程中的分流人员，主管部门要予以妥善安排，原是事业编制的拨款渠道3年不变，转制完成后，经民政部门资格认定为完全养老机构的，可享受养老机构优惠政策；对不完全养老机构，根据收养老人的数量，部分享受养老机构的优惠政策。环保和城管部门对社会养老机构发生的生活垃圾、粪便清运和排污等费用，应予以减免。

　　(五)积极鼓励和支持民间资本投资养老产业。按照"谁投资、谁管理、谁受益"的原则，鼓励和支持不同所有制性质的单位和个人投资兴办养老机构，开发老年产品。对承担"三无"对象养老的民办养老机构，各级政府可按一定比例和供养人数采取"民办公助"的办法予以扶持和资助。对于建设养老工程中的各项收费，酌情给予减免。对房地产商开发自营的养老服务机构，要享受同行业同等的优惠政策。要鼓励社会组织和个人向养老服务机构捐款、捐物或提供无偿服务，并给予一定的政策优惠和荣誉鼓励。鼓励和支持采取股份制、股份合作制等形式，扩大资金来源，兴办养老服务机构。

　　(六)积极引进和利用外资发展养老产业。各级政府要把养老产业的发展作为本地区招商引资的重要内客，采取切实可行的措施，吸引和利用国内外资金到辽宁投资养老产业。通过与国内外经济组织、慈善组织或个人合资、合作发展养老服务产业，符合条件的可享受外资企业及民办养老机构的优惠政策。

　　(七)加强养老服务人才队伍建设，不断提高从业人员的素质和业务水平。要充分发挥我省大专院校比较集中的优势，积极鼓励有条件的高等院校和职业教育机构设立养老管理与服务、老年护理、老年社会学和老年产品开发等专业，为发展养老产业和养老机构培养有知识、懂技术、会管理的专业人才。要鼓励和支持有条件的高等院校、职业教育机构、医院和疗养院等部门，大力开展养老服务人员的培训作，政府有关部门对上述部门在招生、收费、基础设施建设等方面，给予政策上的倾斜。对各类社会养老机构的从业人员，要实行职业资格认证制度，持证上岗。要鼓励和支持更多人投身养老产业，不断扩大养老产业从业人员队伍，并逐步实现养老服务人员的职业化、专业化。

　　(八)培育和规范养老市场，积极发展中介服务。各级政府要针对影响养老消费的主要问题，采取对策，有效调控市场。对社会力量办养老机构的，一方面要大力倡导，积极培育，另一方面要通过法律规范和执业许可审批、法人登记和年检环节进行规范和监督，保证办院质量，维护举办者和在院老人的合法权益。对无照经营、服务质量差、设施达不到标准要求的养老机构，要及时予以清理和整顿。要积极培育和发展养老服务的市场中介机构，在土地使用、工商注册和税收等方面给予必要的扶持。要研究制定收养国外、域外养老人员的相关政策，拓宽收养范围，培育养老市场。

　　(九)加强领导，搞好服务，为养老产业的发展创造良好环境。各级政府要切实加强领导，把发展养老产业列入重要议事日程抓紧抓好；从实际出发，因地制宜，积极推进；注意抓好试点，培育典型，总结经验，逐步推广。各级民政部门要当好政府的参谋，提出切实可行的实施方案，做好服务协调和督促检查工作。各有关部门要密切配合，大力协助，为养老产业健康有序地发展创造良好的环境。要加大对发展养老产业的宣传力度，努力为养老产业的发展营造良好的社会氛围。各级各类新闻媒体要大力宣传发展养老产业的客观必然性、重要性和有关政策法规，促进全社会的思想解放和观念更新，调动广大群众支持和参与发展养老产业的积极性，推动养老产业的发展，使其逐步成为全省经济社会发展新的增长。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○四年六月十日